同时，我国国有企业“重资产、顺周期、难调整”的发展特征，使其在经济调整期仍然存在着陷入新一轮困境的风险。这也要求国有企业必须未雨绸缪，主动推进改革。那么，当前深化国有企业改革的条件是否成熟？这可以从如下三个方面来判断：我国的国民经济实力已大幅提升，当前国有企业经济效益尚可，有经济条件进一步推进国企改革；我国社会保障体系已基本确立，改革风险承受能力较之以前大为增强；上一轮国企改革积累了经验教训，各方对深化改革的认知水平已经大为提高。可以认为，继续深化国有企业改革有其必要性和重要性，条件也已基本具备，应抓住当前主动推进国企改革的有利时机。

　　其次,当前各界对国有企业的性质、定位及深化改革的方向等问题存在不同看法。众说纷纭中如何选择改革的道路？笔者认为， “国有企业产权制度改革是深化国有企业改革的核心,国有资本管理体制改革是深化国有企业改革的关键”，实际上已指明了深化国有企业改革的方向。这些年国有企业被广为诟病的一些问题及所引发的广泛讨论、争议，均与近年来国有企业产权制度改革基本停滞、国有资本管理体制改革进展相对缓慢等问题有关。这两个问题又交互影响，进一步强化了对国有企业改革的影响；此外，两者还都与国家所有权政策密切相关。因此，形成更加明确、系统的国家所有权政策是深化国有企业改革的制度基础，继续深化国有企业产权制度改革和进一步推进国有资本管理体制改革是深化国有企业改革的两个主攻方向。

　　形成更加明确、系统的国家所有权政策

　　我国已初步明确了“公有制为主体、国有经济为主导；混合所有的股份制是实现公有制的主要形式；国有资本在国家安全、自然垄断、重要公共产品和服务、支柱产业和高新技术产业等四个行业领域应有控制力；国家控制有参控股等多种方式”等国家所有权政策的基本方针，但总体看还只是框架性的政治安排，关于国有企业或国有资本的功能、分布及如何处理国有企业、国有资本与非国有企业、非国有资本的关系等有关重大问题，还有待具体阐释。在新时期，应和财政政策、产业政策和竞争政策等相关国家公共政策结合，明确关于国家出资和国有资本运作的国家所有权政策，使其具有指导性和可操作性，以顶层设计为深化国有企业改革奠定制度基础。

　　完善的国家所有权政策体系要求有前瞻性和具体化的目标和机制，有服务于目标的政策体系和工具手段，有能不断改进政策设计和实施的组织保证体系：

　　——首先，要明确国家所有权政策的基本含义，在明确政府的国家所有权目标、明确所有权机构的具体目标、设定国有企业的战略目标和具体目标的基础上，实施国有经济布局结构调整的战略规划。

　　——其次，应明确国家所有权政策的体系框架，明确国家所有权政策的总体政策和具体的针对国有企业的分类管理政策,推进分类管理。

　　——第三，要定义和评估国有企业的受托责任，制定国有企业信息批露政策，确保国有企业在公司层面具有充分的透明度；并建立国有企业经营业绩报告、经营业绩评估和经营业绩审计等实现国家所有权政策目标的治理和问责机制。

　　——第四，形成促使国家所有权政策不断完善、有效实施的组织体系，明确履行国家所有权政策制定职能、执行职能与监督职能的国家所有权机构主体。国家所有权政策的制定、执行与监督职能既要有效分解、相互制约，又要协调、避免相互冲突。

　　继续深化国有企业产权制度改革

　　近年来国有企业产权制度改革因为认识不一、利益冲突、体制问题和法律不完善等多方面原因基本处于停滞状态，主要表现为目前国有企业的公司制改造任务尚未完成（截至2011年底，全民所有制企业仍占国有企业总数的15.5%，从业人员占国有企业从业人员的17.0%）和国有企业的国有股一股独大（国有企业中国有股权比重——按国有资产总量占企业净资产总量的比重来估算——为79.6%，且从2007年以来一直保持在80%左右，个别年份甚至略有上升）等问题。

　　新时期继续深化产权制度改革，不仅需要解决上述问题，更重要的是，要实现国有股权和国有资本布局的动态调整,使国有企业成为完整、独立的市场主体，优化国家公共资源布局结构并提升其经营效率，提高国民经济效率、协调发展能力及国家竞争力。为实现这一目标，需要完成以下几个具体任务：

　　——要对国有企业按照所属的行业和领域及其产业经济属性实施分类管理，大多数领域中的国有企业要完成公司制改造；除极少数必须由国家独资经营的企业外，大多数国有企业应根据企业的类型、规模和能力，相应地选择引进战略投资者、整体上市和进入产权交易市场等合适方式实现股权多元化。十五届四中全会“除少数需要国家垄断经营的企业外，都要实现股权多元化，并在此基础上建立有效的公司治理结构”的决定，应该得到彻底落实。

　　——在竞争中动态调整、逐步降低竞争性国有企业的国有股权比重，促进多元化、提高流动性，通过股权转让、增资扩股等方式引入社会资本，加快推动国有资本从一般产业领域转向社会保障、科技创新、缓解资源环境约束等社会公共产品领域，向真正关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

　　——建立有效的国有资本配置机制与动态的国有股权调整机制，明确不同领域的国有股权调整的决策主体、条件、程序和方式方法，赋予中小型国有企业国有股权更强的流动性和调整灵活性。

　　推进国有企业股权多元化的具体措施包括：推进国有企业股权的证券化，这是当前国有企业改革发展的重要趋势、主要途径和重点任务；大型国企深化产权改革主要通过引进战略投资者和整体上市两条途径；中小型国企深化产权改革的路径主要是进入产权交易市场。通过上述举措和共同努力，促进国有企业成为有效率和具竞争力的独立市场主体，实现国民经济的协调发展。

　　进一步推进国有资本管理体制改革

　　国有企业只是国有资本的载体。我国国有经济的基本存在形式将逐步从国有企业转变为国有资本，国有经济改革的重点相应地要从国有企业转向国有资本。通过国有资产的“资本化”，利用资本的流动性和国有资本的公共性，通过调整国有资本的投向实现“国有经济有进有退”、优化国有经济布局，提升国民经济整体效率和效益，提高中国企业的国际竞争力。

　　当前我国国有资本管理体制主要存在国有资产隶属关系“条块分割”、国有资产资本化程度不足、国有资本流动性不足等三大问题。“条块分割”体制导致部门利益、地区和行业壁垒，无法通过市场机制实现资源优化配置，导致国有企业普遍存在资产流动性差、运营效率低等问题；还导致相关管理政策缺乏整体性和系统性, 国有资产难以产生聚合效应，不利于国有资本的保值增值。国有资产资本化程度不足和国有资本流动性不足成为制约国有资本管理体制改革的基础性问题。产权结构单一导致很多国有企业公司治理存在不少问题，股权多元化程度不高导致国有企业公司制改造任务没有完成，股权多元化不足导致国有资本流动性不足。

　　进一步推进国有资本管理体制改革，必须解决上述三个问题，并通过动态调整国有资本来优化国有经济布局结构，提升国家竞争力。具体而言：

　　第一，明确国有资本的管理和运作模式，夯实深化国有资本管理体制改革的制度基础。基于国有资本的功能和目标，明确国有资本管理的组织和管理模式，进而完善国有资本管理政策体系，如国有资本布局政策、国有资本调整政策、一般性竞争领域的政策安排以及特殊制度安排等。

　　——当务之急是要建立分层次、全覆盖的国有资本管理体系。为有效解决“条块分割”问题，中央层面应建立全覆盖的国有资本管理体系；为解决监督管理和运营权不分的问题，有必要将国有资本的监督管理和运营权分开。其次，要相应调整国有资本的管理模式。在中央政府层面，组建大国资委专责全国国有资本的监管，履行国家所有权政策的执行职能；成立若干国有资本管理公司或投资基金承担国有资本经营职能，由它们作为所对应企业中的国有资本持股者，在金融市场上实施专业化管理和交易。地方层面的国有资本管理模式，可以因地制宜，根据本地区国有企业、国有资产的数量、规模和行业分布统筹考虑。第三，要完善国有资本管理的组织体系，重点在国有资本的投资、收益、转让等环节明确国有资本管理的组织和参与主体。

　　——国有资本布局政策需要明确国有资本布局的领域。目前国家对国有经济的定位较为笼统、模糊（十五届四中全会，国家将国有经济定位为布局在“涉及国家安全的行业、自然垄断行业或重大基础设施和重要矿产资源、重要公共产品服务行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。2006年，国资监管部门的一份“指导意见”明确并拓展了国有经济布局领域，但并未获得共识），容易被泛化和突破。下一步需要在最高政策层面尽可能明确国有经济应布局的具体行业和领域，并要研究、探讨在不同发展阶段、不同领域的国有资本配置比例；除确有必要外，绝大数行业要对社会资本实现实质性开放。

　　——国有资本调整政策需要明确国有资本调整的条件和方式。重点是明确国有企业增减资和股权交易的基本原则、条件和程序，与国家发展战略和产业政策相结合来调整国有资本流动和布局。

　　——对一般性竞争领域，首先应淡化所有制概念，实现国有企业和非国有企业公平竞争；其次，国有资本应尽量择机逐步退出；对于滞留不退的国有资本，应提高国有资本经营收益上缴比例至合理水平。

　　——国有资本的管理和运营，还需要考虑是否采用、什么情况下采用以及如何采用优先股制度、金股制度、多级别投票权制度等特殊制度安排。

　　第二，进一步加强国有资本的动态调整，创造更有利于深化国有资本管理体制改革的市场条件。首先，需要与深化国有企业产权制度改革相结合，积极探索公有制的多种实现形式，推进股权多元化。其次，积极探索整体上市、进入产权交易市场、引进战略投资者等增强国有资本流动性的多种方式。最后，在组织、法律、政策等方面建立推动国有资本调整的保障措施。

　　第三，完善国有资本经营预算制度，改善国有资本经营预算管理。在增强国有资本的流动性后，加强国有资本的经营预算管理，即如何收支的重要性就凸显出来。我国国有资本经营预算管理工作还存在未实现纳入范围全覆盖、收益上缴比例偏低、收入结构不尽合理、支出在国企内部循环等问题。在深化国有企业改革的新时期，首先需要进一步扩大纳入国有资本经营预算管理的国有企业范围，争取尽快实现全覆盖；其次，要逐步合理上调国有资本经营收益上缴比例，对于滞留于一般产业或竞争领域的国有资本，划转比例可进一步提高；第三，要进一步推动国有资本经营预算与公共预算的有机衔接，改善经营预算收入结构和支出结构，以进一步体现国有资本经营收益的全民共享和倾向民生。

　　此外，在新的发展时期，深化国有企业改革还需要进一步完善现代企业制度、按照现代公司治理结构改造国有企业，规范政府对国有企业资本金调整机制，按照国际惯例披露信息、推行外部审计，完善高管人员的市场化选聘机制，深化国有企业薪酬体系和收入分配制度改革、建立合理的企业效益与职工工资增长联动机制等等。可以看出，新时期深化国有企业改革的任务既迫切又繁重，仍是中国经济体制改革的核心议题之一。

　　国有企业在国民经济中的比重较改革之初已显著较低，实现了从主体地位到主导地位的重大转变，但在我国当前的经济活动中仍发挥着难以替代的重要作用，其兴衰事关国民经济发展和国家竞争力，这要求我们摒弃对国有企业的先验判断，统一改革共识、明确改革方向、凝聚改革力量，更为务实理性地进一步深入推进国有企业改革，促进国民经济的整体效率提升和协调发展。

　　（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）

　　上海交通大学经济学院教授 陆 铭

　　中国人民大学教授 郑功成

　　财政部财政科学研究所副所长 白景明

　　课题组成员：贾立政 陈阳波 魏爱云 马 静 刘 建

　　一、收入分配是世界级难题

　　深化收入分配制度改革，关键是要处理好公平与效率的关系。然而如何拿捏这对关系，却绝非易事。

　　“公平”是人类建设理想社会的价值追求。但是过分追求公平，往往会以牺牲效率为代价。中国在改革开放前的平均主义，致使整个社会陷入均贫状态，教训深刻。目前欧洲某些高福利国家遇到的债务危机，在某种程度上，也与过分的平均主义有关，失业的人可能比上班的人过得还舒服就是典型表现，但改革这些不合理的福利制度，欧洲却举步维艰，至今尚未取得重大进展。

　　“效率”是促进经济发展、财富增长的源泉。中国在改革开放后，打破了大锅饭、铁饭碗，这本身是在收入分配问题上取得的重要进步，然而效率也必然带来贫富分化。更为严重的是，灰色收入、不法收入的大量膨胀，正在不断侵蚀社会公平的底线。在西方发达世界中，美国是福利负担较轻的国家，也是比较注重效率的国家，然而几乎在每次大选中，围绕是否给富有阶层增税的激烈争论都是选举焦点，给富人增税有利于实现公平，却有损经济效率，这正是公平与效率的艰难抉择。

　　市场经济发育完善的发达国家，尚且仍在探索如何处理公平与效率的关系，与之相比，中国在解决收入分配问题上面临的困难更大。中国建立市场经济体制的时间还很短，各方面制度还很不完善。中国经济发展取得了巨大进步，但进一步发展面临许多障碍，深化改革还有许多硬仗要打，而深化收入分配制度改革就是硬仗之一。打仗前就希望能制定出详尽完美的计划，开战后就按照计划一步步去打，这是不切实际的。深化收入分配制度改革也是如此，值得肯定的是，我们已经迈出了第一步。

　　二、公众意见最多的收入分配六个问题

　　综合人民论坛问卷调查中心针对不同群体的多轮调查数据(受调查对象32013名)，结果显示，收入分配制度改革位居“公众最期待的改革”第二位(仅次于“惩治腐败”)，得票率达65.9%，可见公众对收入分配制度改革期望之高。此次深化收入分配制度改革意见的出台回应了民意，值得赞赏;但如何把方案中提出的许多方向性的原则落到实处，仍需攻克诸多难题。

　　为此，人民论坛问卷调查中心在综合多轮调查和专家采访的基础上总结出公众意见最多的六个问题。

　　难题一：国企高管薪酬怎么降?公众对民营企业家高收入，主要是羡慕嫉妒，而对国企高管的高收入则主要是“愤愤不平”。许多人认为，国企高管多由政府行政任命，而非通过竞争产生，国企高管很可能“转身”成为政府官员，那么如何界定其角色，到底是公职人员还是企业家?另外，很多人认为，国企挣钱太容易，国企高管的高收入也不合理，应该限制。但如果让国企高管仅仅拿死工资，又如何调动他们经营好企业的积极性?

　　难题二：公务员工资拿多少合适?从工资收入来看，公务员属于低收入行列，在调查过程中，许多基层公务员认为自己收入微薄，生活很不宽裕。然而公众普遍认为，公务员有权有势，一定有大量的工资外收入，比如福利、津贴等。但是对于津贴到底有多少?福利到底多丰厚?似乎目前政府机关也没有统一标准，“实权部门”和“清水衙门”的差距很大。近年来，每当有公务员涨工资的消息，公众意见就很大，但公务员的工资就应该多年停滞不前吗?这又是一个难题。

　　难题三：隐性收入、非法收入如何管?相比于工资、福利的差距。隐性收入对公众容忍底线的挑战更为直接。许多官员，依靠权势攫取大量隐性收入，由此产生的腐败问题为公众所深恶痛绝。而如何铲除腐败，取缔非法收入，显然难度极大。

　　难题四：如何限制垄断行业过高收入?尽管我国目前没有对垄断行业的清晰界定，但大部分人都将烟草、电力、石油、金融、通讯等列为垄断行业。而且不少公众认为，要对垄断企业改革难度很大，似乎垄断企业在公众心目中已经成为实力雄厚、待遇优厚、背景深厚的硬骨头，如何调整“垄断行业”的收入已经成为众人高喊，却始终不见回音的老大难问题。

　　难题五：普通职工收入倍增，落实靠谁?不少低收入者，尤其是民营企业中普通劳动者，对收入倍增缺乏信心。有舆论认为，政府只能对机关事业单位和国企的收入进行调整，但涉及到民企，政府很难有作为。

　　难题六：“富者愈富，穷者愈穷”，税收怎么调?税收是调节收入分配的重要措施，然而许多人将目前我国的税收形容为“劫贫济富”，挣工资的全额交税，高收入者在避税上，却能“八仙过海”。如何实现公平地分担税负，让低收入者少交税，高收入者多交税，中国尚有很多工作要做。

　　三、在收入分配制度改革中需处理好的三个关系

　　世界各国都在探索如何处理好公平与效率的关系。而中国在解决收入分配问题上面临的困难尤为艰巨。中国社会正处在转型期，利益诉求表达渠道还很不健全。因此深化收入分配制度改革还需要把握好几个关系。

　　关系一：如何在满足公众期待与避免陷入民粹主义陷阱中求平衡。纵观中国历史，贫富差距的扩大总会导致均贫富思想的盛行。然而，实践一再证明，绝对平均主义只能导致“均贫”，而不是 “均富”。虽然各阶层收入水平随着经济发展均有提高，但低收入人群“相对剥夺感”日益加深，对于这种相对剥夺感，政府既要通过收入分配改革，使其收入有较大幅度的提高，但也要引导公众树立理性预期：收入分配改革是一项十分艰巨复杂的系统工程，不可能一蹴而就，更不应希望通过改革达到“均贫富”的目的。

　　2011年，人民论坛问卷调查中心在“搞好经济”和“搞好分配”的关系调查中发现，52%的受调查者认为“二者互相促进，在‘做大’的同时可以‘分好’” ，45%的受调查者选择“鱼与熊掌不可兼得，搞好分配更重要”，说明在现阶段公众对公平的价值诉求已经被提到了相当重要的位置，各级决策者只有重视并回应公众的这种要求与心态变化，才能做出更符合民意的政策选择，才能真正构建和谐社会。经济学家邹东涛指出，“实现贫富和谐的目标必须把握好两点:一是收入分配的公正原则，这客观上要求个人收入的增长，首先来自生产和市场领域符合效率原则的初次分配;其次是收入分配的机会均等原则，而机会均等原则首先是市场竞争机会的均等。只有牢牢把握这两个原则，才能确保财富持续充分涌流的源泉永不衰竭。如果国家政策过度向社会弱势阶层倾斜，让“怀弱”成为“民粹主义”，让全体人民都完全“平等”起来，必然会影响经济效率，减少财富增长，最终不利于解决社会弱势群体问题。”

　　关系二：如何在多元诉求中取得共识。城乡之间、地区之间、不同行业之间、高管与员工之间的收入差距都比较大，不同阶层在收入分配改革中诉求不尽相同。目前社会对提高低收入人群收入已取得共识，落实起来也相对容易。但对于限制高收入人群收入，则存在明显争议。应不应该限制?该限制谁?怎么限制?许多阶层认为应限制垄断行业收入 ，然而我们对什么是垄断行业仍然缺乏清晰的界定，又谈何而来限制其收入。

　　关系三：如何处理好收入分配制度改革与其他改革的关系。收入分配改革是牵一发而动全身的改革，收入分配改革绝不仅仅是收入分配制度的问题，甚至也还不仅仅是一个经济制度问题，收入分配状况深深植根于经济、社会、政治的整体状况。在“针对收入分配领域，您感受最强烈、最期待解决的问题?”这一公众调查中，“遏制各类灰色收入，使收入更加透明、阳光”位居第一，得票率为90.6%，但遏制灰色收入，牵涉到反腐败。除此之外，统筹城乡需要户籍制度改革，加强领导干部收入管理，要求官员改自己，更是难度极大，细观深化收入分配制度改革的意见，可以发现，收入分配制度改革几乎是当下中国改革的“枢纽”之一。真正将意见落实下去，要靠各地区、各部门做大量工作，从这个意义上说《意见》不可能是深化收入分配制度改革的所谓的“实施细则”，而只能是指导改革的“纲领性文件”。

　　目前社会各界对收入分配制度改革期望很高，不少人希望通过改革能够一劳永逸的解决贫富差距问题。政府应该从公众的热切期望中，感到压力，承担起责任。但在具体的改革方案上，我们要重视自身的经验，收入分配制度改革牵一发而动全身，更有必要渐进有序、积极稳妥地予以推进。

　　四、借鉴国际经验才能少走弯路

　　虽然国际上尚无关于收入分配改革的系统方案可以借鉴，但是一些国家在收入分配上的具体做法可以给我们提供启示。

　　首先，要允许不同阶层的公开讨论。收入分配调整事关各阶层切身利益，不同阶层有不同意见非常正常。比如在美国历次大选中，税收总是成为核心议题，并引发激烈争论，但这种争论并未衍生出社会撕裂等严重后果。也许公共讨论的效率比较低，也未必能制定出所谓最佳的方案，但至少经过讨论的政策会是一个“各方都能接受”的方案。在转型期的中国，这种经过争论、妥协而最终达成的和谐至关重要。

　　其次，收入分配政策要着眼长远。在这方面，一些福利国家的教训值得借鉴。以希腊为例，其国家经济实力不足以支撑现有的福利负担，但政党为了赢得选举等短期利益，总是不断向公众抛出各种福利承诺，结果导致国家陷入破产边缘，并最终使希腊大多数普通民众的利益受损。目前，中国社会各阶层对提高社会保障水平有较高期待，对此政府理应承担起提供基本公共服务的职责，保证公民可以“免于恐惧”的生活，但也要坚决防止染上“过度福利病”。中国仍然是发展中国家，过高的福利水平，必定会加重企业和个人的负担，也是不可持续的。

　　另外，要树立这样一种观念：解决收入分配差距问题，政府理应承担起责任，但也离不开个人的努力，等、靠、要的思想是绝对要不得的。以法国为例，民众长期享受过高福利，并认为理所应当。政府曾屡次要对福利体系进行改革，但改革一有真动作，民众就要游行示威，民意的压力使大部分改革半途而废。因此，对于尚处在发展进程中的中国，“分好蛋糕”绝不意味着放弃“做大蛋糕”的努力，在深化收入分配制度改革过程中，还要一直鼓励“创业致富”的重要性。

　　复旦大学世界经济研究所所长华民指出，“一个国家不可能通过对低收入者的补贴或者其他类型的转移支付来形成富裕的中产阶级，要使数量众多的低收入居民成为富裕的中产阶级，使一个国家从贫困的国家经由中等收入发展阶段而发展成发达的工业化国家，必须依靠财富的创造。”

　　(执笔：人民论坛记者刘建)