目前，随着城镇化快速推进，各地围绕土地的利益纠纷不断增加，土地制度改革滞后于城镇化的问题日益凸显。

　　土地城镇化与人口城镇化差距明显。城镇占用土地的速度总体快于吸纳人口的速度，1980年—2010年30年间，我国城镇建成区面积从5000平方公里扩大到46000平方公里，城镇人口由19140万增加到67113万人，城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增长2.5倍，土地城镇化与人口城镇化差距巨大。

　　城镇化进程中征地矛盾突出。征地问题涉及农民土地所有权和地方政府对土地财政的冲动等一系列深层次矛盾。就农民土地的所有权而言，需要明晰产权的土地，不仅包括耕地，也包括集体建设用地及宅基地的权属问题。以什么样的方式来保障集体土地所有者的利益，是通过产权制度保障，确定集体土地同权参与城市开发进程中的交换，还是提高现有的经济补偿标准，缓解征地矛盾，还缺乏明确的顶层设计。与此同时，地方政府对土地财政的依赖仍然严重，在加快征地制度改革上缺乏积极性主动性，改革面临的阻力比较大。

　　土地利用中的利益矛盾突出。据有关部门统计，2012年二季度全国商业服务业用地平均出让价格是每平方米5728元，住宅用地平均出让价格是每平方米4522元，工业用地平均出让价格是每平方米659元。工业用地平均出让价格仅相当于商业服务业、住宅用地平均出让价格的11.5％和14.6％。为保证土地征收中的资金平衡，土地经营者不得不压低征地价格，提高商业服务业用地和住宅用地的供地价格。过低的工业用地价格不仅损害了被征地群众的利益，而且造成工业企业无序扩张，影响产业结构转型升级，制约经济发展方式转变。

　　农业规模化经营面临土地难题。坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度是长期不变的基本方针，但土地经营规模偏小、偏分散的现象，给促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，增强农业综合生产能力，带来不利影响。同时，农村土地承包经营权流转市场发育不足，供求信息不畅、服务不到位，影响了土地的有效流转，进而制约农民市民化进程，阻碍城镇化顺利推进。

　　党的十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。在新型城镇化进程中，必须统筹推进相关土地制度改革，着力解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，实现土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，使城镇化真正收获城乡统筹发展、共同繁荣的成果。

　　全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。尽快完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

　　加快推进征地制度改革。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，征地必须符合土地利用总体规划和用途管制。逐步缩小征地范围，把符合规划、经批准转为社会建设用地的农村集体土地退出征收范围，允许农村集体经济组织以多种方式参与土地经营开发。改革土地征收办法，严格征地程序，约束地方政府以征地谋利行为。按照有关规定，国家为了公共利益需要，可以征收农民土地，但从现状看，公共利益用地大概不会超过30%，这意味着大部分土地属于非公共利益范畴，如果这类土地不能征收，就要允许土地进入市场，以保障进城农民获得相应的财产收入。

　　进一步完善征地补偿机制。依法征收农民集体所有土地，按照同地同价原则及时足额给集体组织和农民合理补偿。提高农民在土地增值收益中的分配比例，合理安排好被征地农民就业、住房、社会保障，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。

　　促进规范用地集约用地。建立和完善符合我国国情的用地制度，改革不合理的土地出让和使用机制，建立和完善符合社会主义市场经济体制的土地出让价格体系，使土地使用真正反映市场供求的内在规律。改变粗放、不合理的用地方式，严肃处理浪费土地行为，促进土地集约经营，提高土地使用效率。

　　推进土地承包经营权依法有序流转。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县、乡、村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转；结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题，发展多种形式的适度规模经营，不断提升农业经营综合效益。

　　（作者为江苏省城市发展研究院城市评价中心常务副主任、二级教授）