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                              防止农村改革空心化
    在中国30年变革的巨幕中，农村上演了一场交织着辉煌与沉重的多部曲，分田、进城、失地、维权；而10份中共中央“一号文件”（每年第一个文件）都是涉及“三农”（农村、农业、农民）问题。大量农民涌入城镇，但城乡融合却寸步难行，乡村“空心化”衍生大量民生问题。
    全球9％耕地 养活20％人口
    “农民真苦，农村真穷，农业真危险。”8年前，时任湖北省某乡党委书记的李昌平致信总理朱镕基，以此13字概括中国乡村状况，改善“三农”问题由此逐渐成为举国共识。
    在显示农村发展的众多统计结果中，“以世界7％的耕地养活22％的人口”一句在内地家喻户晓。农业部农村经济研究中心主任宋洪远在接受专访时指出，实际资料应该是，用9％左右的耕地养活世界20％的人口。“农村贫困人口由2.5亿减至1479万左右，全国农村已进入由温饱不足发展到总体小康，并向全面小康迈进的阶段”。但问题是，城乡居民收入差距持续扩大，到2007年农村人均可支配收入还不到城镇居民的1/3。农业部研究机构在一份报告中称：“中国目前的贫困标准定得较低，如果按国际标准，农村贫困人口的数量将非常庞大。”这也印证了安徽小岗村流行的一句民谣：“一年跨过温饱线，几十年没过富裕坎。”
    只顾分田到户 忽略管理
    1982年至1986年，中央曾连续5年以“一号文件”发布农村改革政策，但主要是肯定并稳固分田到户制度，在社会管理、村民自治等政治层面的改革逐渐滞后。这为后来官方及资本势力操纵土地，群体事件难以平息埋下了伏笔，也大大损减中共基层执政能力。
    宋洪远指出，改革废除了人民公社，在县以下建立乡镇政府，实行行政管理，在乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。经过20多年的运行，“乡政村治”结构存在的政府与村民自治组织之间权利与责任不清、财权与事权不相匹配问题，导致乡村债务增加，农民需要的公共服务严重不足。
    参与起草近5年“一号文件”的宋洪远指出，重建政府与农民的关系已成为下一步农村改革的重要任务。但需要强调的是，中国不同区域的农村状态不尽相同，在广东、浙江等发达地区，乡村直接选举较为普遍；而在河南、甘肃等中西部省份，农民对“自治”一词还很陌生。强制征地、司法腐败往往会引起大规模群体事件。
    今年10月举行的中共十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调要“尊重农民意愿”，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
    土地永包可保农民权益
    在土地归属上，官方在话语层面仍然摒弃私有制，但已有高层智囊提出了“保持现有土地承包关系永久不变”的建议，反对者也只是称“没有什么东西是永久的”。宋洪远透露，土地永包制未尝没有实施的可能，对土地承包经营权的物权保护，可使农民充分享有土地权益。
    “生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主。”这20字，是这名官方学者对中国未来农村描绘的蓝图。
    农村公共发展不进反退
    “城乡之间最大的差距表现在农村公共产品的供给上”。虽然在过去的几年里，政府连续出台废止农业税、免除农村义务教育阶段的学杂费、扩大农民参加医疗保险覆盖面等重大惠农措施，然而在统筹城乡公共资源的分配上，在国民待遇的享受上，城乡户籍的区别对待依然很明显。
    孔祥智教授指出，改革开放以来，除了东部发达地区的少数农村外，大部分村落的公共水平供给处于停滞状态，有的领域甚至倒退。比如，在70年代曾经一度普及的农村合作医疗，到了1998年覆盖率仅存6.75％。据2003年的一项调查，79.1％的农村人口没有任何医疗保障。从教育水平看，2001年农村小学师生比为1比23，而城市为1比19。从居民社会保障水平看，目前社会保障体系主要限于城镇，还没有延伸到农村。
     城乡差距碍社会稳定
    “城乡差距过大，必然导致社会的不稳定，并严重影响经济发展的效率。”因此，中共十七届三中全会着重致力于破解“三农”难题。在孔祥智看来，在全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出了2020年中国农村改革和发展的基本目标，其中“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”，“城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善”，正是力图在2020年实现全面小康建设目标时，使城乡差距能够明显缩小，“三农”问题能够得到缓解。
    土地流转须防土地流走
    今年10月，中共总书记胡锦涛在视察中国农村改革发源地——安徽省凤阳县小岗村时强调，农村现有土地承包关系将保持稳定并长久不变，同时赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；要根据农民意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。
    明确农民拥有承包土地
    10多天后召开的中共十七大三中全会以决议形式将此上升为全党意志，被外界解读为中共又一土地新政。北京知名学者、社科院农村问题专家于建嵘称，决议昭示出中共土地政策两大走向，一是土地确权，即明确农民对承包土地所拥有的权利；二是土地流转，其中又以确权为新政之“新”。
    于建嵘表示，“确权”贯穿中国30年来的土地政策变革。1978年后推行的家庭联产承包责任制，最大意义在于确认了农民的土地经营自主权，从而极大释放了中国农村压抑已久的生产力。
    在改革开放30年之际，确权又成为中国农村亟待解决的问题。“如果说十七届三中全会有土地新政推出，那么它的新就在于强调土地确权，当前中央土地政策的重心还是在这一块。”于建嵘说，现在农村征地中贪污受贿、黑箱操作屡见不鲜，其中重要原因在于不法官员常常以“土地不是你的而是村里的”或者所谓“少数服从多数”原则将土地低价拿走高价卖出。现在中央明示农村土地承包长久不变，一旦权利入户到人，非法征地将变得困难，有利于维护农民利益。
    警惕地方政府借机非法征地谈及土地流转，于建嵘指出，由于今时土地承载太多利益链条，因此必须警惕将土地流转变为土地流走的各种伎俩。当前尤需警惕以下几种趋势：一种是所谓“以土地换股份”的合股经营。鼓吹这种形式的企业主通常会允诺给农民各种好处，但一旦股票贬值公司破产，农民土地就有去无回，即便公司获利，但股份公司中大股东决定经营权，农民年底能否分红仍是未知数。另一种是部分地方政府打着招商引资的旗号“以租带征”，借土地转租之名行非法征地之实，最终农民手中的土地会流走。
    同时，三中全会后官媒对土地流转话题持续发酵，“在这种情况下，部分地方政府已经升起用土地流转的规模和数量来衡量政绩的强烈冲动，一旦如此，官员将逼着农民流转土地，这种趋势也会对农民权益造成巨大伤害。”于建嵘说。
    农改成就大 城乡差距阔
    1978年底，安徽小岗村18名农民冒死在“包产到户”的契约上按下红印，从此揭开30年中国改革的大幕。30年后，中共十七届三中全会又再次吹响农村改革的号角。中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智总结说：“中国农改30年来，所取得的成就是巨大的，但存在的问题也同样突出，其中最主要的就是城乡差距在扩大。”“30年来，农村各个方面都取得显着变化。”据孔祥智掌握的资料，中国农民人均纯收入已由134元（人民币，下同）增加到4140元，增长逾30倍，平均每年增加138元，年均增长7.1％；2004年以来，农民人均纯收入增长速度每年都超过6％，绝对值每年超过300元，是中共主政以来最高的4年。粮食总产量在2007年达到10,300亿斤，而1978年仅为6095亿斤，30年间总产量增长了64％，亩产提高了88％。
    农村收入仅城镇三分之一，与此同时，城乡差距不断扩大亦是明显的事实。孔祥智首先就指出了城乡居民收入的巨大差距。
    1985年，城乡居民收入比为1.86比1，此后这个比值在持续扩大，到2007年达到3.33 比1。2007年，城镇居民的人均可支配收入为13,786元，但农村居民人均纯收入仅为4140 元，绝对差距达近1万元。
    “这样低的收入水平，造成农村居民的消费严重偏冷。据统计，目前县及县以下社会商品零售额仅占全社会商品零售总额的不到1/3。”

                           培训农民工也可以刺激内需
    国际金融危机来势迅猛，影响深远。为了减少外部需求急剧下降给经济带来的负面影响，中国政府及时出台了总值人民币4万亿元的投资计划，希望通过拉动内需保证增长、减少失业、降低国际金融危机的危害。
    尽管刺激内需的财政政策是个利好因素，人们难免要担心这个庞大的投资计划可能带来的副作用，因为大家对于盲目投资与重复建设造成的产能过剩、形象工程和政绩工程造成的资源浪费都记忆犹新。凯恩斯当年戏称，政府要是没有什么刺激经济的项目可以上，就雇一批人在地上挖洞，再雇另一批人把洞填平，这样也可以扩张经济。
    可是，这种做法无疑是下下策。虽然对经济增长能够有短期的刺激作用，但毕竟是对社会资源的巨大浪费。有鉴于此，国家发改委主任张平最近在新闻发布会上对4万亿元的投资计划如何分配作了详细说明，并且保证其中没有形成大规模生产能力的投资，不会产生低水平的重复建设，也没有对高耗能、高污染、资源性“两高一资”产业的投资。
缺乏农民工培训资金
    我们高兴地看到，在总值4万亿的投资计划中，农村民生工程和农村基础设施的投资占3700亿元，体现了中央对农业、农村、农民“三农”问题的重视。其实，农民工是受国际金融危机影响最大的一个弱势社会群体。出口需求下降，沿海地区的出口加工企业首当其冲。这对在出口导向型和劳动密集型产业中就业的广大农民工影响巨大，失业问题也最为严重。
    近来沿海地区发生的农民工返乡潮就说明了这一点。近日召开的中央经济工作会议和国务院常委会议特地为做好农民工工作进行部署，将大力发展农村职业教育、加强农民工就业能力培训提升到主要议事日程上来。我们认为刺激经济的财政政策应该考虑全面地、大规模地给予农民工技能培训和技术提升。这既能在短期内刺激内需、保障社会稳定，也能在长期提高劳动生产力、促进产业升级和整体经济的增长。
    培训农民工的工作近年来已经启动。为了解决农村劳动力整体素质不高、缺乏转移就业的职业技能、难以提升就业岗位层次等问题，国务院办公厅2003年9月发布了的《2003－2010年全国农民工培训规划》。2004年起，农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部等6部委共同组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”，希望提高农民就业能力，加快农村劳动力转移，促进农民增收，增强产业竞争力。五年来的工作虽然取得了一定成效，但也受到两大因素的制约。
    一是资金缺乏。国家财政2004年开始为农民工培训拨出的专项资金只有区区2.5亿元，地方政府也不愿意增加投入。结果是培训人数少，补贴标准低。原来的培训规划准备在2006年到2010年之间每年培训600万农民工，结果每年只能实现培训350万人左右，人均培训补贴也只有300-500元左右，一些地区还给农民工培训设置收入标准的限制。
    二是培训市场不活跃。根据中国农村劳动力转移培训网提供的信息，截止于2008年10月，广东省“阳光工程培训基地”只有26个，今年培训农民工不到6千人。劳务输入地似乎对培训农民工不感兴趣。反过来，四川省有培训基地755个，今年培训农民工21万4000人；湖南省有培训基地701个，培训农民工16万4000人。培训基地大部分是劳务输出地的职业中专，技术、技能学校和就业培训中心。它们远离劳务输入地，对于劳动力市场的需求不能够及时了解，也缺乏培训能力。另外，私人企业的参与不足，也加重了培训市场的失灵。
中央财政必须承担主责
    问题的关键是：劳动力的跨地区流动影响了地方政府投资于技术、技能培训的积极性。劳务输出地区认为他们是为劳务输入地区培养人力资源，为他人作嫁衣裳，所以积极性不大。劳务输入地区在经济扩张时劳动力短缺，培训没有需求；经济不景气时农民工返乡，失业人员再就业的压力不在他们身上，也不会增加培训投入。由此可见，培训农民工可以在地区之间创造很大的溢出效应，实际上是为全国提供“公共物品”，成本应该主要由中央财政来负担。我们认为，这次国际金融危机是农民工培训工作的一大机遇。如果在今后两年内由中央财政出资培训1亿农民工，提供人均2000元的培训补贴，总开支计2000亿元。虽然仅占4万亿财政扩张计划的5％，却将给中国技术培训市场带来根本的变化。
    大量培训农民工的计划可以达到多重目的。首先，它能够增进社会的安定。无疑，大批农民工的失业已经给社会稳定带来很大的问题。近几个月来，农民工就业所在地发生了众多的群体事件，大批农民工返乡后也给劳务输出地带来了再就业压力。大规模的培训计划不但能够帮助失业农民工提升就业能力，而且可以在一定程度上减轻失业农民工带来的社会压力。况且，国家前些年教育投入严重不足，对农村基础教育更是欠账累累。提高农民工培训补贴可以看成是“还欠账”，有助于社会和谐。
    其次，培训农民工的计划有助于矫正不平衡的教育结构，为产业升级培养人才。和日本、德国重视技术教育的传统大相庭径，中国的传统文化在社会上形成轻视技术、技能、职业教育的顽固倾向；计划生育的实行更加强了城里人让独生子女上大学的期望。十年前开始的大学扩招在很大程度上满足了这个期望，但也加深了教育结构的畸形发展，在非技术工人和大学毕业生之间产生了一个断层。培训农民工的计划可以在一定程度上纠正这个畸形，扩大技术工人和职业人员的培养，为产业升级做人才准备。
    再次，培训农民工的计划有助于培育培训市场，吸引私人部门的参与，纠正市场失灵。目前的职业培训市场供给严重不足，缺乏质量高，信誉好，规模效益好的职业教育连锁企业。培训市场上出现“先有鸡还是先有蛋”的两难状况。培训价格太高农民工负担不起，价格太低培训企业又无法维持营运。大量培训农民工的计划能够创造规模经济，降低进入门槛，推动私人培训企业积极参与。只有通过他们的参与和竞争，培训基地才会从劳务输出地转移到劳务输入地，培训市场才能真正把握劳动力市场的需求，为用人单位培养有用人才。
建议采用“培训票据”
    为了达到上述目的，我们建议采用发放“培训票据”的办法来推动大规模的职业和技术培训。发放的对象可以是所有具初中或小学毕业文化程度者，每人可以向政府部门领取价值2000元的不可转让的培训票据，根据自己的需要选择培训机构，并且以票据支付培训费用。培训课程结束、受训者通过职能鉴定机构的鉴定后，培训机构方可凭培训票据向政府部门换取现金。受训记录也通过劳动服务部门作为职业介绍的信息传递给用人企业。
    这种做法的好处在于透明。农民工知道培训票据的价值，自己决定如何使用。准备进入的培训企业知道有一个2000亿元市场等待开发，增加他们参预的意愿。培训票据还有利于竞争，农民工用票据对培训机构进行“投票”，选出有竞争力的培训机构。培训企业则主动研究劳动力市场的需求，争取为受训者提高有效的培训服务。不可转让的培训票据还引进多个政府部门以及用人企业的制约和监督，能较为有效地防止弄虚作假、避免侵吞国家培训补贴。
    这个培训计划虽然由中央财政全额拨款，但必须由地方政府负责实施，在培训机构的管理、需求信息的收集和传递、职业技能的考核鉴定、培训票据发放与回笼的防伪防假等方面积极配合。我们相信，大规模培训农民工在短期可以刺激经济、增进社会稳定，在长期可以提升劳动生产力、促进产业升级。这样的措施一定会受到地方政府的欢迎和支持。那些渴望实现产业升级的沿海发达地区如果能够借助这股东风，积极培育职业培训市场，形成人才培训的优势，就有希望真正突破人力资源的瓶颈，在全国获得产业升级的领先优势。

                          土地流转农村可望现代化 

    内地早前公布了被认为对中国极具影响力的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，当中涉及到农村土地运用的重要指引。在《土地使用权流转有助农民致富﹖》的文章中，笔者从释义的方向向广大的读者略述了土地流转的内容，是次将进一步探讨措施对中国未来经济发展及农业改革进程中所起的重要意义。
改革开放年均增长9.8%
    在讨论土地流转带来的经济影响前，先就中国过去数十年高速的经济发展作出回顾。据统计资料显示，内地1979年至2007年国内生产总值年均实际增长9.8%，不仅明显高于1953年至1978年年均6.1%的速度，同时也大大高于同期世界经济年均3.0%的速度。2007年，中国GDP为32,801亿美元，成为仅次于美国、日本和德国的一大经济体系，高踞世界第四位。有专家预言，中国今年更超越德国，世界排名上升至第三名。
    而在GDP快速增长的同时，中国人均国民总收入亦同时得到提升，由1978年的190美元大幅上升至2007年的2360美元(约16,048人民币)。贫困人口比例亦大幅下降。按照国际通行的每人每天1美元标准计算，在1990年至2005年期间，中国的贫困人口由32.5%下降到7.1%，减少了25个百分点。按照世界银行的划分标准，中国已经由低收入国家跃升至世界中等偏下收入国家行列。
农民每年收入约4,000元
    尽管中国人均收入在过去得到极大的提升，但值得留意的是城乡之间存在的差异性。中国现时的人口组合中，有6亿人口为农民。据国家统计局的数据显示，2008年前3季度中国农村居民人均现金收入为3,971元人民币，面对金融危机的情况下，政府大力提倡以扩大内需的政策以支持经济平稳较快增长。可是，以农民每年约4,000元的收入计算，又如何能扩大消费呢？
土地流转助扩大内需
    在农民收入未达高水平的前提下，内地推行农村改革便是针对性的重要措施。是次改革的重点，是容许农民以转包、出租、互换或转让等方式流转土地承包权。政府官员明确指出，土地自由流转不代表土地的自由买卖，但有评论认为内容未有排除在未来将土地货币化之可能。经济学者分析，如果农地能够实现货币化，土地价值可释放出来，涉及的土地价值将高达20万亿元人民币；一旦农地变成了具有价值的货币资产，将有助缩小城乡间的差距，农民收入稳定增加，自会增加消费，将提升内需，作为国内经济增长动力会大有帮助。
新措施能推动农民生产
    除了土地的价值之外，新措施亦能推动生产。中国的农业模式普遍以农民个体形式进行，停留在较低的技术层面，故有评论认为中国是一个“农民大国”(农民人口多)而非“农业大国”。《决定》中实行农民流转土地承包权，农民可以于承包期内支配与处理土地资产，在增加土地流动性的前提下，有利促进集中农地承包权，扩大农业生产规模，摆脱过往的小农经济形式，农业走向经济规模化发展(Economies of Scale)，有助强化国内农业的竞争力。
促进农村基础建设
    而土地改革亦将促进农村基础设施实现现代化的进程。中国的各项基础建设虽然得到改善，但这些改善往往只集中于城市之中，农村基础设施严重不足，文化、教育与卫生等社会事业发展滞后。随着农业成功迈向经济规模化发展形式，现代化设施的引入，将带动对电力、道路等基础设施的需求，农村地区的基建亦因利乘便得以提升。
    近年安徽省凤阳县小岗村进行以承包制为基础的土地流转制度改革。目前，在小岗村2,000亩耕地中，已经有60%的耕地出租流转，被集中起来用于发展蘑菇、花卉、葡萄规模种植及家禽家畜养殖。2007年，小岗村人均收入达到6,000元。

2009年是农业极困难一年 

    在安徽合肥刚举行的农村经济工作会议上，国务院发展和改革委员会副主任、农经专家杜鹰说，2009年是农业、农村、农民面对的极为困难的一年。
    在北京举行的社科院《经济蓝皮书》发布会上，计量经济学家、宏观经济分析专家也提到，农民增加收入已受外贸“严峻形势”的影响。美国的金融危机，更广泛地冲击中国的货物出口；九月份以来，输往美国产品呈下降之势，输往香港的货物下降的幅度更大。外贸萎缩并将持续恶化，大大影响沿海的中小型企业，企业倒闭或接单不足，必然使农民工的饭碗受到威胁。这是北京经济专家最近常提到的隐 患。
    长期以来，农业称为国民经济的基础，但产业一直处于落后状态。主要的原因之一，是政府对农业、农村的资金投入不多，农田水利基本设施不足，有不少设施已残旧。温家宝总理自五年前主持国务院以来，对三农的资金投入增幅较大，但因为过去的农村建设“欠账”太多，一时难改变基础设施的落后状态。农田水利灌溉一类的工程不足，很难改善农业的经营环境。
    农村经济落后、农民生活比较困难的另一原因，是农村基层政权和干部的素质偏低。五年来，国务院出台一连串政策，减轻农民负担乃至免除农业税，但不少农村的农民日子并不好过。他们面对的困难，是基层政权和干部仍巧立名目变相摊派，有的则挪用“建设新农村”的资金，移作兴建农村别墅作为“政绩工程”的摆设品。国务院如不下最大决心改革乡镇机构、裁汰冗员，农民承受摊派的风险仍很大。只有大量裁并机构，减少行政经费，转变基层政府职能为“服务型”，才有利农业、农村、农民的发展。
    农民难以增收，还与农用工业品的质量有关。不少种子、农药、化肥是假货，农民购入这些“坑农物资”，既损失了金钱，可能还损坏了庄稼和农田。如何保障产品质量，是扶助农民的当务之急。
    长期以来，农民、农村居民与工人、城镇居民的社会保障待遇相差太远。城市赤贫者早有社会救济金可拿，农村则在去年才纳入社保体系。在未来一年，政府应多向农村投入社保资金，缓解民困。

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破解：“三农”问题 构建和谐社会/三农问题网 2006-1-12 

[编者按] 为服务“两会”，荆门市图书馆从馆藏报刊中选编了此期专辑供“两会”代表和委员们参阅。如需更多资讯，可点击荆门市图书馆网站查询或洽电尾页电话索取（网址：.jmlib）。