城市管理专辑

城市管理面面观

荆门市图书馆服务“两会”专辑   2010.3

[编者按] 为服务“两会”，荆门市图书馆从馆藏报刊中选编了此期专辑供“两会”代表和委员们参阅。如需更多资讯，可点击荆门市图书馆网站查询或洽电尾页电话索取。
城市管理的概念
　　城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。
　　城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的运行构成了城市经济社会发展的环境，城市管理在城市经济社会发展具有基础性的作用。作为城市管理主体的城市政府,按照特定的目标和管理原则,采用特定的手段和组织形式,对管理对象的运动过程进行计划、组织、指挥和控制等各项职能活动。城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分。
城市管理的三维结构
　　城市管理工作，必须建立在对城市及其管理这类开放的复杂巨系统的正确认识基础上。从参与角色上，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、市场（包括企业等市场经济的各个主体）和社会（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）；从管理层次上，城市管理包括市级、区级、街道、社区、网格等多个层次；从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理几个部分；从逻辑维度上，城市管理包括预测、决策、组织、实施、协调和控制等一系列机制；从专业维度上，城市管理包括市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容景观管理、生态环境管理等众多子系统，而每个子系统又包含许多子系统，整个系统呈现出多主体、多层次、多结构、多形态、非线性的复杂巨系统特性。从时间维、逻辑维和知识维三个维度从系统的角度来看城市管理的各个方面的要素，进而加强城市管理的系统、协调和科学性就是城市管理的三维结构。
　　
时间维度

　　从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分。大家所熟知的城市规划、建设、管理三段论中的管理，实际上指的就是运行管理。城市规划、城市建设、城市运行绝非简单的线性关系，三个阶段之间不仅存在互动反馈机制，而且处在不停的动态变化之中。
　　城市规划是以发展眼光、科学论证、专家决策为前提，对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划。具有指导和规范城市建设的重要作用，是城市综合管理的前期工作，是城市管理的龙头。城市的复杂巨系统特性决定了城市规划是随城市发展与运行状况长期调整、不断修订，持续改进和完善的复杂的连续决策过程。城市建设是以规划为依据，通过建设工程对城市人居环境进行改造，是为管理城市创造良好条件的基础性、阶段性工作，是过程性和周期性比较明显的一种特殊经济工作。城市运行就是指与维持城市正常运作相关的各项事宜，主要包括城市公共设施及其所承载服务的管理。城市规划和建设最终还是为了服务城市运行，服务市民。城市设施在规划、建设完成并投入运行后方能发挥功能，提供服务，真正为市民创造良好的人居环境，保障市民正常生活。如果说城市规划是一种专业设计及地方立法行为，城市建设是一种以质量竞争、价格竞争、技术竞争为主要手段的市场经济行为，参照GBCP和谐三角模型，我们认为城市运行是政府、市场与社会围绕城市公共产品与服务的提供、各要素共同作用于城市而产生的所有动态过程，正是这三者之间的互动推动了城市发展。
　　随着中国城市化进程的加快，城市管理中重规划建设、轻运行管理的问题也越来越突出， “重建轻管”的诟病已被广为认知。就每个具体建设项目而言，从规划到建设完工移交运行管理部门，其时间周期是有限的，管理对象和范围也相对明确和具体。而运行管理从时间上相对较长（古建筑保护甚至上千年）；管理对象和范围也更加复杂，如水电气热通讯的保障、城市交通的通达、环境卫生的保障、园林绿化与夜景照明、防灾防火防盗等无不是一个个复杂的系统工程，再加上生活于城市建筑、设施之中的市民和社会组织，使得城市运行管理更加的复杂。
　　
逻辑维度

　　从逻辑维度上，根据城市管理综合集成流程，城市管理涵盖了从明确问题到指标设计、系统建模、系统分析与综合、决策、执行及监督评价等过程，本文不再累述。城市管理通过预测、决策、组织、实施、协调、控制等一系列机制，贯穿从明确问题、指标设计、系统建模、系统分析与综合、决策、执行到监督评价整个流程，以及城市规划、建设、运行管理全过程。
　　
知识维度

　　知识维是指为完成上述各阶段、各步骤所必需的理论知识和专门技术。现代城市及其管理是一类开放的复杂巨系统。对现代城市进行管理需要市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、经济学、管理学、法学、社会科学以及人文科学等各类知识。在城市管理三维结构图的知识维中，我们按照城市管理的领域（行业）知识进行划分。但这种划分并不意味着各领域之间的割裂，城市之作为一个系统，知识之作为一个连续的整体，各行业的管理互相影响，各领域、各专业的知识互相交融。城市管理必须按照复杂巨系统方法论，依托跨学科、跨行业的科学技术知识和专家队伍，充分利用信息技术，将各种信息和知识、将众人的才智和先人的智慧综合集成，加强城市综合管理，做到科学管理城市。

城市管理的认识误区
　　
城市管理不只是城市运行管理

　　由于中国城市建设发展的阶段性局限，通常人们将城市管理与规划、建设并列，称为城市规划、建设与管理，或者叫城市建设与管理。随着城市化进程加快，人们首先认识到城市规划、建设和管理是密不可分的，进而认识到了城市管理是规划、建设、运行全过程的管理，城市化进程的推进要求加强城市的运行管理，并进一步实现城市规划、建设与运行的协同和互动[3]。
　　
城市管理不只是城市专业管理

　　许多城市管理者认为城市管理就是城市交通、环卫、绿化、水务等的专业管理。随着城市结构由简到繁，城市管理也经历了从简单到复杂，从经验管理到科学管理的过程。城市的日益繁复与发展推动了城市的专业化管理分工，由专业的城市管理部门来对城市管理各个专业子系统进行科学的管理。而随着城市系统的日趋复杂，以强调分解简化和专业化，将城市系统分割成若干子系统，以专业职能部门为基本单位强化专业的管理方式已经越来越不能适应时代的发展。因为城市管理各子系统之间的复杂交错性使其难以切割，而切开来的小系统已不是原来的系统了，对这个系统的点滴研究也很难进行综合。如要实现城市水务的绝对统管，最后发现城市水务系统与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都是交融在一起。而如要实现交通系统的绝对统管，我们也发现交通系统也与市政基础设施、园林绿化、市容环卫、各类地下管线、甚至是连接交通指挥灯的电力、连接道路排水系统的水务系统等等都是无法分割的。仅通过分解、简化来解决城市管理这个复杂性问题越来越是徒劳。这些冲突不仅反映在众多子系统局部利益之间的相互冲突，更多的体现在局部利益与城市整体发展的冲突上。条块分割、各自为政、职责交叉、管理粗放、缺乏协调等一系列问题成为当代中国城市的普遍诟病。采用把城市管理简单分解为若干子系统分别进行研究和专业管理，然后再叠加的办法随着城市化的快速发展已越来越暴露出其局限性。众多子系统的发展未必带来城市整体系统的优化发展。城市系统作为一个复杂巨系统，其发展不仅在于各子系统的良好发展，更重要的是在于各个子系统与城市系统总体发展管理目标的协同上。如何发挥城市管理的整体优势、聚集效应，使整个城市系统高效和有序的协调运行成为现代城市管理者必须思考的问题，加强城市的综合研究、综合管理与综合协调是城市管理复杂性的必然要求。
　　
城市管理不只是城管执法

城市管理综合行政执法，或城管执法是城市管理中位于决策、执行之后的一个末端环节。城市管理行政执法局的设置仅仅是为了将城市管理各专业领域的决策与执行一定程度的分离以加强相互的监督，同时加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率。但由于部门之间的搏弈，综合行政执法往往很难实现，往往是各部门将不好管的让城管来管，而较易规范的则留在本部门。在许多地方城管也成了各类社会矛盾的焦点。

城市管理执法部门的职责
　　1.行使市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；
　　2.行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政行政处罚权；
　　3.行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政行政处罚权；
　　4.行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政行政处罚权；
　　5.行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对经营场所（店）外无照经营和违反规定随意摆摊设点行为的行政处罚；
　　6.行使公安交通管理方面法律、法规、规章、规定的侵占道路及对机动车和非机动车违规经营行为的行政处罚权；
　　7.行使环境保护管理方面的法律、法规、规章规定的对生活噪声污染，建筑施工噪声污染的行政处罚权；对在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内焚烧产生有毒有害烟尘、恶臭气体的物质的行政处罚权，对向城区河道、水面倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物行为的行政处罚权；
　　8.行使原爱国卫生运动委员会的全部职责；
　　9.履行法律、法规、规章规定或人民政府规定的其他执法职责。

城市管理体制内容
　　1、城市规划、建设、运行管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。
　　2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。
　　3、城市管理体制中的市、区、街道三级管理体。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。
　　4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的：首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征，政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾
[编辑本段]我国现行城市管理体制及其形成的历史背景
　　我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点，概括起来有三种态势：规划、建设及运行管理合一的大建委或大管委模式；建设与管理合一的模式；规划、建设、运行管理各自分离的模式。
　　这种城市管理体制，是伴随着长期的城市管理的实践而逐步产生的。我国现行城市管理体制的形成最早可以追溯到建国初期。但是，真正对现行城市管理体制产生实质影响的还是改革开放以后。在这二十余年的发展过程中，加强城市在"以经济建设为中心"战略中的核心地位，强化城市的辐射功能是我国城市发展的主线。现行的管理体制就是在这一进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我国城市管理体制形成的两大背景要素。特别是在最近十年里一直与我国城市管理体制的形成、发展所息息相关。这一时期主要分成两个阶段：
　　第一阶段是1988年至1993年。期间，经济体制改革已经在城市铺开，并进行了新中国历史上的第五次机构改革。城市经济建设的推进，必然对城市的规划、建设和管理提出新的要求。这一阶段的城市管理体制主要围绕三个方面作了相当大的改革：一是抓住城市管理转变职能的突破口，重新调整、凸显了城市的建设职能；到九十年代时，随着《城市规划法》的实施，城市的规划职能逐步明确，并在城市管理体制中初步占有了应有的地位。但是相关的城市市政等管理职能一直未能引起足够的重视。二是实行简政放权，赋予了区级政府一定的权力。这一时期权力下放的基本指导思想是：条块结合，以块为主。为了便于领导，区级普遍设立了同市级的相应机构，并明确了市、区两级的职责权限和任务分工。由于没有相关性的法律法规作保障，在向区、县下放权力的同时，也产生了一些问题：如市、区两级的职权界定太细，操作中出现的新情况，市、区两级都难以应付；规划权的下放造成违章建筑很是普遍，等等。三是调整城市管理的内部结构。这段时间刚好是我国城市建设的酝酿准备阶段和大规模城市建设的起步时期，所以城市建设成为城市工作的重点之一。在向建设倾斜的过程中，一些诸如"基础设施先行"的口号和方针很明显地反映了这些结构的调整趋势。总之，这一时期城市管理体制改革的成就不很显著，政企不分、行政干预建设行业的企业行为十分普遍，改革的进程还有待继续深化。
　　第二阶段是1993年至今。这是我国历史上城市管理体制改革步子迈得最快，取得成果也最显著的时期。这一阶段城市管理体制改革的背景也是两个：一是按照1992年召开的十四大所确立的建设社会主义市场经济的目标，理顺体制，理顺关系；二是第六次机构改革的推动，从转变政府职能深化城市管理的机构改革。这几年来的改革成就可以简单概括为：
　　1、进一步以转变职能为切入口，优化城市管理的内部结构，初步明确了规划、建设、管理的职能分配框架，并着手解决以往城市中普遍存在的"轻规划、重建设、轻管理"现象。
　　2、逐步明确并初步界定了市、区、街道三级管理体制的格局，"两级政府、三级管理"的原则和要求也在进一步的完善过程中。
　　3、加强了城市管理的法制建设，颁行了一大批的有关城市管理的法律和法规，城市管理初步走上了"有法可依"的轨道。
　　4、重点强化了城市管理的执法监察工作，初步形成了综合执法与专业执法相结合、权力监督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。
　　5、本着政企分开和精简、统一、效能的原则，着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题。

大力加强城市综合管理
　　现代科技、特别是信息技术的进步和发展，推动了复杂性科学的研究和发展，也为城市管理提供了新的机遇，为信息技术引领的城市管理变革提供了新的视野。复杂系统并不是若干系统的简单相加，而是这些系统间若干复杂因素互相影响的结果。现代城市的内在结构和功能决定了其管理理论和方法必须屏除传统的管理思想和方法，以开放的复杂巨系统及其方法论为指导，充分重视从定性到定量的综合集成法的应用，充分综合集成市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、经济学、管理学、法学、社会科学以及人文科学等各类知识，统筹城市规划、城市建设、城市运行管理全过程，确立一系列的科学原理和基本原则，以达到城市管理的最佳目标。
　　自西方科学黎明以来，还原论有效推动了科学的进步并已深植入我们的文化；但还原论的局限也日益明显。现代科学呈现出既高度分化、又高度综合的两种趋势。一方面学科越分越细、研究对象越来越向微观深入，另一方面不同领域与学科又不断交融，向整体和综合发展，而且这两方面相互依赖、彼此促进。美国《科学》杂志文章指出：还原论的过度简化不但使我们丧失了对复杂巨系统的整体把握，而且越来越专业化的分支正在为信息流动制造障碍[8]。由于专业和行业的不同而设置不同的部门实行专业化管理是专业分工和复杂系统管理的要求，但只强调专业管理和行业分工而忽略综合必然给作为复杂巨系统的城市管理带来一系列的问题。复杂系统并不是若干系统的简单相加，而是这些系统间若干复杂因素互相影响的结果。按照钱学森在复杂巨系统理论中“总体设计部”的设想成立城市综合管理部门，加强城市综合管理与协调是城市管理者对现代城市及其管理的复杂巨系统特性科学认识的必然要求。复杂巨系统及其方法论对我们当前的城市管理工作具有深刻的指导意义。城市管理工作者应充分重视从定性到定量的综合集成法在城市综合管理中的应用，通过专家体系、信息体系与技术支撑体系的综合集成推动推动城市管理科技创新体系的构建，走出科技支撑下的现代城市管理与发展之路。

扩展阅读：
1、城市管理复杂性
2、.mgov/complexity/complexity.htm
3、深化城市管理体制改革　构建和谐管理执法环境　.law-lib
4、规范城市管理 建立长效机制 .chinamishu
5、我国房地产市场形势分析及对策研究
6、我国城镇居民住房保障体系主要问题探析
7、城管综合执法人员职业化管理研究
8、城市化进程中失地农民利益流失分析及对策研究
9、中国城镇廉租住房的多元供给体制探讨
10、城市居民居住满意影响因素实证研究
11、城市供水价格规制及实证研究
12、中国城市基础设施投融资模式研究
13、关于我国城市规模问题的理论和实证分析
14、关于商品住宅价格影响因素的理论研究与数量分析
15、创新型城市评价指标体系研究
16、城市社区信息化建设问题及对策研究
17、论我国城市社区公共产品有效供给机制的构建
18、民主政治视域下的业主委员会研究
19、我国城市地价动态监测体系的研究与实践
20、公用事业产品价格改革与城镇低收入群体社会保障关系研究

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