关于《荆门市屈家岭遗址保护条例（草案）》的说明
——2021年10月27日在荆门市第九届人民代表大会常务委员会第四十二次会议上
荆门市人民政府副市长 李珩
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
现在，我向市九届人大常委会第四十二次会议作关于《荆门市屈家岭遗址保护条例（草案）》的说明，请予审议。
一、制定条例的必要性
屈家岭遗址是我国长江中游最早发现、最具代表性的新石器时代大型聚落遗址，是“屈家岭文化”的发现地和命名地，是全国文物重点保护单位。制定《荆门市屈家岭遗址保护条例》（以下简称《条例》），通过立法方式为屈家岭遗址保护提供法治保障，重要而紧迫。
一是加强遗址保护管理的需要。屈家岭遗址由十二处遗址点组成，量大、点多、面广。屈家岭国家考古遗址公园面积为402公顷（6030亩），其中，在京山市雁门口镇刘集村和高墩村境内零星分布有钟家岭、殷家岭、冢子坝及东湾4处遗址点，面积为48.6公顷（729亩）。近年来，遗址所在地村（居）民农耕、取土、建房、修坟、挖塘等活动使遗址本体文化层遭到严重破坏，保护难度较大。屈家岭遗址管理职责不明确、管理力量分散，亟需通过立法，明确各级政府及部门职责，规范遗址保护区划范围内的建设活动，系统全面、深入彻底地解决这些问题。
二是深化遗址研究利用的需要。屈家岭遗址的研究利用，对打造中国农谷屈家岭核心区和屈家岭中国农耕文化的发祥地这张名片具有重要意义。屈家岭遗址自1954年被发现以来，经过四次考古发掘，先后被列为全国文物重点保护单位、全国首批100家大遗址保护地、湖北省首批首个文化遗址公园等。但由于交通、地理区位等因素影响，遗址整体研究程度不高，利用开发相对滞后，不利于屈家岭文化的挖掘、展示和传播，亟需通过立法提供支撑和保障。
三是国家考古遗址公园建设的需要。2017年底，屈家岭国家考古遗址公园被国家文物局批准立项。屈家岭管理区先后投入5亿多资金，完成2500亩土地征收，74户居民房屋拆迁，65座坟墓迁移，遗址公园南服务区（博物馆区）工程建设已完工，遗址公园初具雏形。遗址立法情况是国家考古遗址公园的验收标准之一，为顺利通过2022年国家文物局验收，亟需尽快出台《条例》。
二、制定依据
《条例》制定的法律法规依据有：《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《湖北省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》等。此外，制定《条例》过程中，贯彻了《湖北省屈家岭遗址文物保护总体规划》《中国文物古迹保护准则》《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》《国务院关于加强文化遗产保护的通知》等文件精神，并借鉴了杭州、四川、河南、内蒙古等地立法经验。
三、起草过程
2021年市人大常委会将《条例》列入立法计划后，屈家岭管理区管委会迅速制定立法工作方案，成立工作专班，会同湖北省古建筑保护中心专家团队，深入开展立法调研，学习借鉴外地先进经验，3月份完成立法调研报告、立法参阅件，4月份形成初稿，5月份征求意见，6月份召开专家论证会、进行集体审议，7月初形成了《条例（草案送审稿）》报市政府。
7月5日，市政府办公室转请市司法局进行审查修改。7月23日，市司法局到屈家岭管理区开展立法调研座谈会，对《条例（草案送审稿）》进行逐条审查修改，形成征求意见稿；8月5日，通过《荆门日报》、市政府网站等平台向社会公开征求意见，同时书面征求屈家岭管理区管委会、京山市政府及11个市政府部门意见；9月8日，市政府分管市长组织相关部门召开专题协调会，对有关争议进行研究会商；9月15日，组织召开专家论证会。根据征集到的意见建议，市司法局组织专班进行多次修改完善后形成条例草案，报送市政府。10月11日，经市九届人民政府第110次常务会议审议通过，形成了提请本次人大常委会审议的条例草案。
四、几个重要问题的说明
《条例（草案）》分总则、保护管理、展示利用、法律责任、附则共五章，33条4300多字。
（一）关于总则
总则包括立法目的和依据、适用范围和基本概念、基本原则、政府职责、部门职责、遗址管理机构职责、规划保护、资金保障、投诉举报处理机制、社会参与奖励规定等。
着力构建分工明确、协调配合、齐抓共管的工作机制。在第四条政府职责中明确了市政府、屈家岭管理区管委会、京山市政府、易家岭办事处、雁门口镇政府及村（居）民委员会的职责。在第五条部门职责中明确了市文物行政主管部门、屈家岭遗址管理机构、京山市政府文物行政主管部门及其他部门的职责。
（二）关于保护管理
第二章明确了屈家岭遗址保护措施及管理要求。根据《湖北省屈家岭遗址文物保护总体规划》，明确了屈家岭遗址保护对象，界定了保护区划范围，并分别对保护范围和建设控制地带的禁止性行为作出规定。同时，对考古勘探和文物影响评估、已有建筑物构筑物整治、自然资源管理、监测体系、应急预案等进行规定。
（三）关于展示利用
第三章明确了展示利用原则、展示方式、知识产权保护、科学研究、宣传监督、鼓励社会参与开发利用等内容，旨在促进屈家岭文化的挖掘、阐释、展示和传播。第二十三条规定屈家岭管理区管委会通过建立屈家岭国家考古遗址公园、遗址博物馆等方式对遗址及其所属文物进行展示，组织开展学术研究、爱国主义教育、社会实践活动、观光旅游等活动，发挥社会服务功能。
（四）关于法律责任
第四章主要明确法律责任，根据《文物保护法》《行政处罚法》等法律法规，针对擅自移动保护标志和界桩、违反保护范围内禁止性规定、违反建设控制地带内建设工程审批程序等行为，在第二十九条至第三十一条明确了法律责任，以增强刚性约束。其中，第三十条第（三）项规定“违反第四项、第五项规定的，由屈家岭遗址管理机构、京山市文物行政主管部门责令限期改正或者恢复原状，可以处二百元以上一千元以下罚款”，属于补充设定行政处罚。根据《行政处罚法》第十二条规定“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规……拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明”，市司法局已召开专家论证会讨论通过第三十条第（三）项规定。
关于行政执法主体。《行政处罚法》第十九条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。屈家岭管理区管委会是市政府派出机构，屈家岭管理区辖区范围内文物保护行政执法权在市文化和旅游局，为便于执法，条例草案将文物保护行政执法权下放，通过立法方式授予屈家岭遗址管理机构。
以上说明和条例草案，请予以审议。
鄂公网安备 42080202000282号 